2017年中国盐改：完善专营制度 激活市场活力

2017-02-16中国经济时报《小康》记者 麦婉华

   食盐专营历史可追溯到2600多年前齐国时期，并在之后朝代更迭中强化。新中国也实行食盐专营制度，但随着社会经济的发展，这种垄断专营体制也暴露出问题。2017年1月1日，国务院印发的《盐业体制改革方案》正式实施，国家对食盐专营制度进一步完善。
　食盐，是人类重要的食材、调味料，被称为百味之首，食肴之将。在中国的地理分布上，东部出海盐、中部出井盐、西部出湖盐，因盐而兴的城镇贯穿东西南北。江苏盐城、四川自贡、山西运城分别是海盐、井盐、湖盐的代表。
　乍看之下，一颗颗晶莹的盐如此渺小，却对人们的生活甚至国家都非常重要。其中，食盐专营制度是中国自古以来对食盐进行管理、销售的重要方式之一。
　2016年5月5日，国务院印发了《盐业体制改革方案》(以下简称“《方案》”)，对推进盐业体制改革做出总体部署，明确了改革的指导思想、基本原则和主要任务。2017年1月1日，《方案》正式实施。
　其中，《方案》提出了价格放开、流通销售松绑等方面。此次盐改是否意味着食盐专营制度退出了历史舞台?国家发改委体改司巡视员王强表示，此次改革是在食盐专营制度基础上推进的供给侧结构性改革。食盐生产和销售的准入门槛并没有放开。
　那么，食盐专营制度究竟在中国历史上经历了什么变迁?对中国的盐业有什么影响?本次盐改将给中国盐业带来怎样的变化?
　食盐专营历史源远流长
　说到食盐专营制度，其历史可谓源远流长。四川省自贡市盐业历史博物馆副馆长程龙刚向《小康》记者介绍，关于历史上的食盐专营制度，最早可以追溯到2600多年前，春秋战国时期的齐国。当时的齐国有一宰相名为管仲，他首创盐政大法——《正盐筴》，这是中国首部盐业法典。管仲对盐实行“官山海”的国家专卖政策。
　“‘官山海’当中的‘山海’意思是自然矿物，这当中最重要的就包括了铁和盐。以盐为例，盐的生产以老百姓为主，然后官府进行收购、运输和销售。官府寓租税于盐价之中，以增加国家收入。”程龙刚说。
　在汉初，中国推行“与民休息”的政策，开放盐禁就是其中的一项重要内容。但到了汉武帝时，长期的对匈奴的卫国战争致使国库日渐空虚。始元六年(公元前81年)二月，霍光以昭帝的名义下诏，召集各郡国专家60余人，召开了著名的“盐铁会议”。“这次会议重要性在于，它继续强化了食盐专营制度。”程龙刚说。
　到了唐代中期，特别是安禄山之乱后，唐代朝廷财政赤字，于是食盐国营又被提上了日程。但唐中期后的食盐国营制度，和以前有很大不同，叫做“榷盐法”。榷盐法是指食盐国家专卖制度，由以前的官运、官销制改为就场专卖制。也就是说，盐民生产食盐，政府低价买来，再高价卖给商人，由商人运输到政府指定经销店贩售。这样，政府不但控制了食盐的货源，也掌握了食盐的批发环节。
　“明代，朝廷对食盐的管理制度则是采用开中法。”程龙刚说，开中法主要指的是鼓励商人运输粮食到边塞，然后让他们换取盐引﹐并给予贩盐专利的制度。因此，开中法实质上是以力役和实物向明王朝换取食盐专卖权。
　而清朝的食盐专营制度是专商引岸制。清政府赋予一些商人食盐垄断权，商人因之获利，国家只对盐商进行管理和征税，从而使财政得到保证。程龙刚说：“总结起来，专商引岸制就是‘产有定厂、运有定商、销有定地’。古代的食盐专营制的模式其实都有多多少少的不同，但它们的发展为现代的食盐专营制度打下了基础。”
　盐业改革曾六次“流产”？
　那么新中国成立后，食盐的专营制度又是如何?1996年5月27日，国务院发布了《食盐专营办法》，本办法再次完善和加强食盐专营制度。目前，中国食盐由中国盐业总公司以及其旗下的各级盐业公司专营，就是遵循此办法实行。食盐的生产、批发和储运由政府指定，价格也由各地政府相关部门制定。
　经过了多年的实施，食盐专营制度也开始出现各种问题。国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强表示，我国盐业体制主要特点是食盐专营，这有历史的原因，包括需要进行食盐加碘。过去食盐供给能力差，以及保障偏远地区的碘盐供应等考虑，也取得了一定的成绩，但随着经济社会的发展，这种垄断专营体制也暴露出弊端。因此，对盐业体制进行改革势在必行，要逐步实现盐业专营化向市场化的平稳过渡。
　王强说，弊端主要表现在三个方面。一是垄断体制，推高盐价，食盐结束流通环节到消费者手里的时候价格已经大幅增加，极大影响了消费者福利和消费者选择权。二是对行业发展有很大影响，垄断专营体制抑制市场活力，整个行业的规模和效率都没有得到充分的发挥，甚至导致不同地区出现吃盐难问题，也损害了生产者的利益。三是相关国企低效经营，导致腐败等问题。效率低下，好指标技术创新不足，质量差，寻租等垄断体制的问题都出现在这个行业内，需要改革。
　事实上，关于盐业的改革早已启动，只是进展不大。据统计，从2001年起，国家曾制定过6次盐业改革方案，试图攻破盐业专营的堡垒，但均以失败告终。
　2001年3月，原国家经贸委盐业管理办公室提出主张废除和修改过时的管理条例和专营办法，实行政企分开。从2001年下半年开始有关部门对盐业体制进行调研，但此举遭到盐业既得利益群体极力反对，加之国家经贸委撤销，种种因素干扰，盐业改革就此搁置。
　2003年，恰逢SARS(非典)爆发，抢盐风潮直接影响了盐业改革的进程。另外，由于国务院机构改革，盐业管理职能划归给国家发改委工业司，改革方案再度搁浅。
　2004年，国家修订盐业管理条例，第三次盐业体制改革开始。同年7月29日，《盐业管理条例(完善修改稿)》由中国盐业协会完成并转交给国家发改委。可方案最终未公布。
　2006年，受发改委工业司、体改司委托，国家发改委经济体制与管理研究所“我国盐业体制改革研究”课题组到多地调研。但由于2008年3月国务院大部制改革后，发改委工业管理职能划归给工信部，盐业体制改革工作遭遇第四次搁浅。
　2009年，时任国务院总理温家宝作出的《政府工作报告》中提出要加快盐业体制改革。同年4月，由国家发改委牵头，联合工信部等部委成立了盐业体制改革领导小组，确定在广泛调查和深入研究基础上制定了盐业体制改革方案初稿。但最终，第五次盐改方案仍然搁浅。
　第六次提出盐业改革是在2011年。当时，国家发改委经济体制与管理研究所盐改课题组指出，食盐专营体制改革是我国盐业体制改革的中心环节。但是，因为受到既得利益者的反对，社会各界翘首以待的盐改仍然没有成功。
　完善食盐专营，激活市场活力
　经历上述6次的盐业改革败局，本次的盐业专营体制改革可谓备受期待。
　首先，改革的一个重要部分是开放盐产品价格。过去，食盐是由政府定价，今后，食盐价格由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主决定。“这是符合市场运行规律的措施。”程龙刚说。
　其次，对食盐生产企业和食盐批发企业来说，更关键的在于允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。改革之前，食盐生产企业生产的食盐只能卖给食盐批发企业。改革后，生产企业作为真正的市场主体可以确立自己的品牌和价格，省级食盐批发企业可跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省范围内开展经营。
　程龙刚说：“过去，食盐的生产企业只拥有生产权，而没有食盐的销售权。但是，这次的改革打破了这个惯例，食盐生产企业可以销售食盐。而且，本次改革给了食盐生产企业更广阔的空间，允许企业跨区域销售，这就彻底地颠覆了过去的专商引岸制度。总的来说，本次盐业改革可总结为‘完善食盐专营，激活市场活力’。”
　但是，这并不代表食盐生产和销售的准入门槛完全放开。《方案》明确，不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增。同时，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业。因此，任何未取得食盐定点生产许可证、食盐批发许可证的单位、个人，从事食盐生产、批发业务的均属于无证违法经营。
　为何强调“只减不增”?王强表示，主要考虑还是“稳定”。如果当下完全放开市场，大量企业涌入，监管还无法立马跟上。“食盐的民生敏感度高，先让食盐生产、批发企业内部来竞争，更有利于平稳过渡。”王强说。
　截止至1月3日，发改委、工信部已批复北京等31省(自治区、直辖市)盐业体制改革实施方案。发改委披露的函件显示，两部委要求“盐业主管机构或食盐安全监管机构的行政职能与盐业公司未分离的，2017年6月30日前要编制完成省级盐业监管体制改革方案，2017年12月31日前要实现分离”。
　保持现有经营秩序稳定过渡
　《小康》记者从国家发展改革委工作人员王鹏处获悉，为贯彻落实《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》精神，进一步加强食盐管理，工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅于2016年12月19日发布了《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》(以下简称《通知》)。
　在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，《通知》从新型食盐供给侧改革专营分销渠道的新模式、严格规范食盐专营产销许可证书、明晰跨区域批发的食盐储备责任、支持产销企业网上销售食盐作出四条明确的政策规定，并对食盐定点生产企业进入市场销售给予了提前备货的运输许可支持。
　从关于食盐企业销售管理的措施中可见，凡是盐业公司在2016年5月5日以前委托的渠道及以后续签协议的属于现有渠道。
　盐业专家认为，这充分体现了老人老政策、新人新规矩的过渡期间用传统办法解决历史遗留问题的务实措施，包括原有“受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店”和推进食盐流通现代化“目标食盐供应链”发展的转配点、转代批点，保持现有食盐经营秩序稳定过渡的特殊措施。
　另外，对于支持产销企业网上销售食盐方面，“食盐电子商务”、“食盐销售”除B2B 直批外，一般意义上还要限制网上食盐销售的B2C零售。
　《通知》明确表示，食盐批发企业可以开展食盐电子商务，并参照《网络食品安全违法行为查处办法》要求，将营业执照及其他资质证书正本扫描件置于电子商务网站首页的醒目位置并标明销售区域范围。但是，无食盐批发许可资质的企业和个人不得开展食盐电子商务。
　改革后食盐品质将大提高
　那么，盐业改革之后，对食盐相关企业以及普通消费者都将有哪些影响?王强认为，盐业专营企业首当其冲的会受到影响，对政策保护依赖过重的企业无疑将是重磅一击。行业会经历一轮洗牌，一些产销一体、跨区域经营、具有资源品牌技术优势的大企业会脱颖而出。
　“本次盐业体制改革放开了食盐价格、允许盐业生产企业进入流通销售领域等措施，实际上是为原本的盐业市场引入了竞争的机制，特别是对盐业生产企业来讲是一个利好消息。在这种情况下，盐业生产企业在进一步发展盐业科技和降低食盐成本方面将更加积极。并且，盐业生产企业会将全力树立自己的品牌。”程龙刚说。
　据了解，改革也将加速盐企的兼并重组，最近中国盐业总公司与天津市长芦盐业总公司、河北省盐业专营集团公司就共同组建了跨区域、产销合一的盐业企业。但这当中也有某些省份的盐企欲与其他省份盐企进行整合时受到阻挠的。2016年7月13日，云南能投与贵盐集团、广西壮族自治区盐业公司初步达成资产重组意向。但由于贵州省政府不同意贵州盐业(集团)有限责任公司与云南能投的资产重组方案而搁浅。
　程龙刚认为，众多盐业企业意识到未来发展必须拥有先进的生产技术和良好的企业品牌。因此，企业与企业之间才抱团取暖，实行规模化、集约化的发展。这样的做法对制盐业来讲是一个良好的发展趋向。以后，这些大的盐业集团更能在市场洪流中经受住考验。
　而对于普通消费者来讲，关注的问题则是：盐价会不会涨?中国盐业协会科技信息委员会主任高级经济师胡红江向《小康》记者表示，放开食盐价格后盐价预计将保持基本稳定。
　截止2015年，我国盐生产能力超过1.1亿吨，实际产量达到8876万吨。其中，食盐定点生产企业年产能约4800万吨，食盐年需求仅约1000万吨，供过于求的市场格局是食盐价格维持较低水平的客观保证。
　胡红江认为，我国盐资源储量丰富，完全能够保障持续生产的需要。以目前盐的产能、产量和资源分布状况，要保证占比仅为10%的食盐供应和价格稳定，完全没有问题。而且，经过市场竞争，食盐生产和流通费用大幅度降低，能够保证食盐价格稳定。
　边远贫困和边疆民族地区的运输成本较高，那么当地群众所购买的食盐会不会因此缺少或价格更贵？胡红江表示，省级卫生计生部门负责划定边远贫困碘缺乏地区，在供应碘盐上继续给予帮扶;各地可根据实际情况，灵活选择政府补贴运销费用或直接补贴贫困人口等方式，保证边远贫困地区和经济欠发达的边疆民族地区人口能够吃得上、吃得起合格碘盐，并建立与社会救助标准、物价挂钩的联动机制，及时调整保障标准。
　“当然，我们也必须看到，盐业体制改革后，在普通食盐保持低价的同时，面向细分市场的高端食盐、特色品种盐会出现不同阶梯的较高售价。盐价的分化有利于满足不同层次消费需求，有利于企业提升科技创新能力，有利于打造世界一流品牌，有利于培育具有核心竞争力的盐业企业。”胡红江补充道。